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十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議提出，“十三五”期間農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要取得明顯進(jìn)展。強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。這是對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)把握，是對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)循環(huán)發(fā)展為主要特征的新形勢(shì)的準(zhǔn)確概括，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，體現(xiàn)了創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新的理念，創(chuàng)新的發(fā)展，創(chuàng)新的舉措。

　　在我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的條件下，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式正在發(fā)生深刻變化，正在進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出一系列新特征，可以概括為三個(gè)方面。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)呈多元性。產(chǎn)量、質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力并重，投入品減量控制與面源污染治理并重，生產(chǎn)發(fā)展與廢棄物資源化利用并重，生產(chǎn)功能與生態(tài)功能、休閑功能并重，小規(guī)模的千家萬(wàn)戶與適度規(guī)模的新型經(jīng)營(yíng)主體并重，國(guó)內(nèi)資源市場(chǎng)與國(guó)際資源市場(chǎng)并重等等。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)呈融合性。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，一二三產(chǎn)業(yè)的不斷融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)綜合產(chǎn)業(yè)。其多功能性得到進(jìn)一步拓展，產(chǎn)業(yè)鏈得到進(jìn)一步延伸，價(jià)值鏈得到進(jìn)一步提升，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念和組織方式得到大量引入。農(nóng)業(yè)的資本化、專業(yè)化、規(guī)模化已由畜牧業(yè)、園藝業(yè)向涉及農(nóng)戶數(shù)量最多的種植業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展正在步入轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段。三是發(fā)展主體呈多樣性。在農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種新型經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)形式共同發(fā)展。只有自覺地適應(yīng)這種新形勢(shì)，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷深化改革和創(chuàng)新發(fā)展。

　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和融合發(fā)展的新形勢(shì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新需要，對(duì)創(chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策提出了新的要求。我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策過(guò)去十多年來(lái)從小到大，初步形成了全過(guò)程、低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋的政策體系，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，也有力地支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。今天農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要也是昨天財(cái)政政策有力有效支持的結(jié)果。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)又引發(fā)了支農(nóng)政策的需求升級(jí)；財(cái)政收入中高速增長(zhǎng)和財(cái)稅體制改革提出了財(cái)政投入要結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、融合化發(fā)展，對(duì)金融資本、社會(huì)資本參與提出了需求，提供了市場(chǎng)良機(jī)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前正是加快財(cái)政支農(nóng)政策創(chuàng)新升級(jí)的壓力凸顯期、戰(zhàn)略機(jī)遇期。創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策，要“樹立一個(gè)理念，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，突出三個(gè)重點(diǎn)”。

　　樹立一個(gè)理念，就是要樹立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的新理念。既要善用行政手段推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，又要善借市場(chǎng)手段、社會(huì)力量推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展；既要善用產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，也要學(xué)會(huì)用金融政策推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要增強(qiáng)統(tǒng)籌使用產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策的能力和水平。

　　實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，就是要堅(jiān)持盤活存量、優(yōu)化總量、創(chuàng)新方式、提高效益的原則，支持目標(biāo)由直接支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向注重支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展并重轉(zhuǎn)變，支持對(duì)象由千家萬(wàn)戶的普惠制支持向既注重千家萬(wàn)戶又注重新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的普惠制加特惠制支持轉(zhuǎn)變，支持方式由直接補(bǔ)貼向更多利用財(cái)稅政策引導(dǎo)和撬動(dòng)金融資本、社會(huì)資本加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)變。

　　適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，要突出抓好三個(gè)重點(diǎn)：

　　第一，統(tǒng)籌整合，集中資金辦成大事。這既是中央的要求，也是實(shí)際工作需要，主要解決支農(nóng)投入小而散、碎片化、協(xié)調(diào)性差、效益不明顯等突出問(wèn)題。一方面要通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能和管理創(chuàng)新主動(dòng)整合，另一方面還要靠建立績(jī)效考核、評(píng)估機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)統(tǒng)籌。對(duì)中央財(cái)政安排的支農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，要從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行逐一梳理，采取合并一些性質(zhì)相同、內(nèi)容相似的項(xiàng)目，調(diào)整清理一些目標(biāo)不明確、效果不明顯、撒胡椒面的項(xiàng)目，在總量不減的情況下，騰出空間，盤活資源，化零為整，集中資金力爭(zhēng)辦成一些大事。整合的轉(zhuǎn)移支付資金，要圍繞提升糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能和可持續(xù)發(fā)展能力、構(gòu)建穩(wěn)定增加農(nóng)民收入的保障機(jī)制等三個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行合理布局，立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合施策，推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。部門預(yù)算資金的整合，要圍繞增強(qiáng)部門的宏觀調(diào)控手段和服務(wù)水平、保障履職的基礎(chǔ)性工作等進(jìn)行集中使用，比如農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督等工作。

　　第二，精細(xì)化管理，差異化精準(zhǔn)調(diào)控。在保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下，重點(diǎn)打造農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的升級(jí)版，提升補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性。建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，全面準(zhǔn)確掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域、不同主體的特性與需求，合理采用補(bǔ)貼、補(bǔ)償、價(jià)格、金融等政策工具，加快建立完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行定向、定點(diǎn)、定量支持，政策實(shí)施效果直接跟蹤反饋。從當(dāng)前來(lái)看，對(duì)一般小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持直接補(bǔ)貼的做法，對(duì)適度規(guī)模的新型經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)重點(diǎn)幫助解決融資難題、風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。建立完善綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索補(bǔ)貼與生態(tài)保護(hù)責(zé)任掛鉤，可以采取區(qū)域整體推進(jìn)、政府與社會(huì)資本合作等模式，重點(diǎn)加快建立畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物無(wú)害化處理、資源化利用的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　第三，運(yùn)用財(cái)政杠桿，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本。要主動(dòng)轉(zhuǎn)變單純的財(cái)政直接投入、政府大包大攬的做法，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿功能，充分調(diào)動(dòng)金融和社會(huì)資本支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的積極性。這不僅能夠解決財(cái)政大幅增加支農(nóng)投入不可持續(xù)的問(wèn)題，也有利于兼顧政策公平與效率，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)金融支持的需要。重點(diǎn)是運(yùn)用擔(dān)保貼息、政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、投資基金等措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、金融保險(xiǎn)政策有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。要抓住深化農(nóng)村金融改革的機(jī)遇，推動(dòng)建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)適度、風(fēng)險(xiǎn)可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，積極探索符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和農(nóng)民需求的金融支農(nóng)模式。當(dāng)前的重點(diǎn)是以省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)為抓手，以糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)大省、主要農(nóng)業(yè)大縣為重點(diǎn)，力爭(zhēng)用3年時(shí)間建成政策性、獨(dú)立性、專注于農(nóng)業(yè)、覆蓋全國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，有效破解農(nóng)業(yè)貸款難題。要推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策改革升級(jí)。重點(diǎn)是解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中農(nóng)民與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)利益失衡問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“提標(biāo)擴(kuò)面”，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“穩(wěn)定器”作用。逐步建立政策性保險(xiǎn)與商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合，中央普惠制保險(xiǎn)、地方特惠制保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)等聯(lián)動(dòng)的多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；研究建立產(chǎn)糧大縣主要糧食品種基本保障保險(xiǎn)面積全覆蓋、保費(fèi)由中央和省級(jí)財(cái)政全負(fù)擔(dān)的政策。以滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)營(yíng)主體的多層次高保障保險(xiǎn)需求為重點(diǎn)，推動(dòng)加大保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，探索產(chǎn)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)以及氣象指數(shù)保險(xiǎn)等試點(diǎn)。以價(jià)格波動(dòng)較大的生豬、糖料蔗等為切入點(diǎn)，研究推動(dòng)全面實(shí)施目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)。同時(shí)，推動(dòng)盡快出臺(tái)中央財(cái)政對(duì)地方特色品種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，推動(dòng)改進(jìn)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制，提高財(cái)政補(bǔ)貼的效用，形成產(chǎn)業(yè)受益、地方政府積極、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)、農(nóng)民得實(shí)惠的共贏局面。