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    國外農(nóng)村金融立法的特點(diǎn)

　　盡管各國的農(nóng)村金融制度都是根據(jù)其自身的國情尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、金融業(yè)的市場化狀況等而在具體規(guī)定上有所差異，但因?yàn)檗r(nóng)村金融本身的特性使然，國外發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村金融立法體現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

　（一）法治性，以法律來規(guī)范和保障農(nóng)村金融。通過考察美國、英國、法國、日本的農(nóng)村金融制度，無一例外的以立法形式對農(nóng)村金融進(jìn)行規(guī)范。如美國自政府開始介入農(nóng)村金融之時，作為其政府行為的合法性依據(jù)，于1916年制定了《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》。英國農(nóng)村金融立法始于19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，國家頒布《土地改良法》和《小農(nóng)地法》。早在19世紀(jì)，法國就頒布了《土地銀行法》，以通過建立農(nóng)村金融法制來促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。日本在1900年就出臺了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。

?。ǘ﹨^(qū)別性，建設(shè)綜合的農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)?？v觀各主要國家的農(nóng)村金融制度，可能在模式上有所區(qū)別，如美國是集中大農(nóng)業(yè)的模式，日本是農(nóng)協(xié)模式，法國重視政策主導(dǎo)，但農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)都綜合采用政策性金融和合作金融、商業(yè)金融。如即使是商業(yè)金融最為發(fā)達(dá)，重視自由化的美國，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后也非常重視構(gòu)建政策性金融和合作金融；日本和法國也都構(gòu)建系統(tǒng)的政策性和合作金融制度。1.區(qū)別性首先體現(xiàn)為分別立法。如美國有《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法》和《聯(lián)邦信用合作社法》，分別根據(jù)兩個法案建立了政策性銀行體系和信用合作社體系。英國也有專門的信用合作社法案。日本則針對農(nóng)協(xié)出臺了大量的配套法規(guī)。農(nóng)業(yè)保險方面，考察的各個國家也有專門的立法，區(qū)別于一般的商業(yè)保險予以規(guī)定。2.區(qū)別性還體現(xiàn)在根據(jù)農(nóng)村需求采取不同的金融策略。此外，在市場準(zhǔn)入和金融監(jiān)管、信用體系等方面，各國對于政策金融、合作金融和商業(yè)金融都會有所區(qū)別。

?。ㄈ┱咝裕鞔_政府的引導(dǎo)和財政扶持。農(nóng)村金融的高風(fēng)險、低收益，以及農(nóng)村信用形式與商業(yè)活動相比也存在差異，使得商業(yè)金融一般不愿意介入或者僅按照效益優(yōu)先選擇性地提供金融產(chǎn)品。農(nóng)村金融市場供給不足，農(nóng)村的金融需求得不到滿足。要促進(jìn)農(nóng)村金融繁榮、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，政府就需要進(jìn)行干預(yù)。在調(diào)控的手段上，多采取政策引導(dǎo)和財政扶持的方式。如各國都通過政策性銀行的方式提供低息貸款，彌補(bǔ)金融市場空白，對于合作金融都有財政和稅收的鼓勵政策。如美國為鼓勵合作社銀行的發(fā)展，在聯(lián)邦信用法案中明確規(guī)定其為非盈利性的合作互助組織，免征聯(lián)邦所得稅，且對其社員的受益也免征個人所得稅。英國對信用社的利息收入免稅。日本對農(nóng)協(xié)有大量的財政資金支持。農(nóng)業(yè)保險方面同樣體現(xiàn)了較強(qiáng)的政府引導(dǎo)和扶持特點(diǎn)。

　（四）合作性，鼓勵共同參與和發(fā)展。農(nóng)村金融法律制度的合作性根源于農(nóng)村合作金融的內(nèi)生性和有效性。首先合作制能克服信息不對稱所帶來的監(jiān)管成本以及信用風(fēng)險。其次，合作制更符合農(nóng)村社會的形態(tài)。合作金融組織與其成員之間既是借貸關(guān)系又是風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。基于此，體現(xiàn)在農(nóng)村金融法制化的國際實(shí)踐中，各國都把合作制作為農(nóng)村金融法律制度的基礎(chǔ)，在制度設(shè)計上注重導(dǎo)引合作機(jī)制，激勵并促進(jìn)農(nóng)村合作金融的有效發(fā)展。

　（五）有限性和有效性，合理處理政府與市場的關(guān)系。如美國的政策性農(nóng)村金融建立前期都是政府出資，發(fā)展起來之后，政府資金退出，在農(nóng)業(yè)保險方面，在經(jīng)過政府的引導(dǎo)政策，商業(yè)保險機(jī)構(gòu)能夠提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品后，政府隨之退出。

　　對我國農(nóng)村金融立法的啟示

?。ㄒ唬┟鞔_政府支持的方式與途徑

　　政府的支持是各國建立農(nóng)村金融制度的普遍做法。一是直接出資支持，如美國聯(lián)邦土地銀行主要由政府出資發(fā)起成立，日本農(nóng)林漁業(yè)所需的長期資金主要來源于日本政府的有償撥付。二是在財政稅收等方面給予優(yōu)惠措施，如美國對信用社不征收營業(yè)稅和所得稅；三是政府提供擔(dān)保幫助籌集資金；四是實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金制度，日本農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)上交的存款準(zhǔn)備金比例均低于城市商業(yè)銀行上交的比例，美國的信用社可免交存款準(zhǔn)備金。五是實(shí)行利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)償。美國和日本對農(nóng)業(yè)貸款普遍實(shí)行貼息制度。

?。ǘ﹫猿洲r(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作金融和農(nóng)村商業(yè)性金融等多元主體共同發(fā)展

　　發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村合作性金融和商業(yè)性金融的發(fā)展需要政策性金融的長期引導(dǎo)、扶持和配合。以法律的形式穩(wěn)定規(guī)范農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、功能、經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍等，明確界定其與政府、財政、中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與外部主體的關(guān)系，以正常穩(wěn)定地發(fā)揮農(nóng)村政策性金融誘導(dǎo)培育功能。要立足于法制建設(shè)與政策設(shè)計的有效配合，充分發(fā)揮政策性金融的窗口效應(yīng)和引導(dǎo)作用，鼓勵民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場，逐步培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等新興市場力量的成長，進(jìn)而推動農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境的根本改變。

　　與此同時，農(nóng)村合作性金融的發(fā)展，必須依法強(qiáng)化法人治理結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，使農(nóng)村合作金融成為名副其實(shí)的合作金融組織，真正體現(xiàn)為社區(qū)服務(wù)、為社員服務(wù)的宗旨。

?。ㄈ┖侠碓O(shè)計農(nóng)村金融組織法律制度合理的金融組織法律制度不僅是防范金融組織風(fēng)險、提高金融服務(wù)效率的基礎(chǔ)和前提，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的重要保證。通過域外考察和理論分析,可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家農(nóng)地金融、合作金融與政策性金融的立法嫁接機(jī)制,運(yùn)用“三位一體化”的分析框架,將有助于整合我國農(nóng)村信用合作社、資金互助社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等現(xiàn)有資源，優(yōu)化我國農(nóng)地金融組織體系的構(gòu)建和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計。

?。ㄋ模┙⑥r(nóng)村金融市場準(zhǔn)入制度,規(guī)范農(nóng)村金融市場的經(jīng)營行為

　　我國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立原則是核準(zhǔn)主義,抑制了農(nóng)村金融新政“寬準(zhǔn)入”制度效應(yīng)的發(fā)揮。我國可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際，對不同的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行不同的設(shè)立原則?，F(xiàn)行農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入制度對非銀行資本入股商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)存在一些歧視性限制，產(chǎn)生一些消極效果。消除對非銀行資本的歧視，應(yīng)當(dāng)建立與隨之而來的風(fēng)險相對應(yīng)的化解機(jī)制，即建立主體資格限制機(jī)制、差異化的最低資本額制度、關(guān)聯(lián)貸款控制機(jī)制、商業(yè)銀行向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制以及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)富余資金流出限制機(jī)制等。

　（五）保障農(nóng)村金融市場的監(jiān)管

　　在農(nóng)村金融監(jiān)管制度的設(shè)計上要按照因地制宜、區(qū)別對待的原則，建立一套符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，增加有效金融供給，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場發(fā)展的監(jiān)管制度。改變現(xiàn)行“大一統(tǒng)”金融監(jiān)管模式，變自上而下、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的監(jiān)管模式為分類指導(dǎo)、差別監(jiān)管的模式。

?。┺r(nóng)業(yè)保險法律制度

　　國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的實(shí)踐證明，作為農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展的保障，農(nóng)業(yè)保險是準(zhǔn)公共物品，對相關(guān)法律法規(guī)具有很強(qiáng)的依賴性，法律法規(guī)的制訂與完善是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保障。應(yīng)明確農(nóng)業(yè)保險的保障性及其在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、保險機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式；明確政府的職能作用，農(nóng)民的參與方式等，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供法律依據(jù)和制度保障。

　（本文系全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會承擔(dān)的農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)專題“農(nóng)村金融立法研究”階段性研究成果）