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國務院關于加快構建新型農業(yè)經營體系

推動小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接情況的報告

——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

農業(yè)農村部副部長 鄧小剛

全國人民代表大會常務委員會：

按照全國人大常委會安排，受國務院委托，現將加快構建新型農業(yè)經營體系，推動小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接情況報告如下，請審議。

一、工作開展情況和取得的成效

黨中央、國務院高度重視新型農業(yè)經營體系構建和小農戶發(fā)展問題。習近平總書記指出，大國小農是我們的基本國情農情，要加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業(yè)經營體系，實現小農戶和現代農業(yè)有機銜接。李克強總理強調，要大力扶持一二三產業(yè)融合、適度規(guī)模經營多樣、社會化服務支撐、與“互聯網+”緊密結合的各類新型主體，更好帶動小農生產和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。近年來，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，采取有力舉措，強化政策支持和責任落實，加快構建新型農業(yè)經營體系，通過主體聯農、服務帶農、政策強農，逐步將小農戶引入現代農業(yè)發(fā)展軌道。

（一）相關工作開展情況。

一是不斷健全政策支持體系，為小農戶發(fā)展提供有力制度保障。近年來，中共中央、國務院先后印發(fā)了《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》、《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》；中辦、國辦先后印發(fā)了《關于加快構建政策體系培育新型農業(yè)經營主體的意見》、《關于促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》等一系列重要政策文件，進一步明確堅持家庭經營基礎性地位、支持保護小農戶發(fā)展的思路和政策舉措。國家有關部門按照職責分工，就培育家庭農場、促進農民合作社規(guī)范提升、扶持壯大集體經濟、加快發(fā)展農業(yè)社會化服務、培育高素質農民、促進農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和聯合體發(fā)展、金融支持新型農業(yè)經營主體、加快農業(yè)保險高質量發(fā)展、保障和規(guī)范農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地等出臺了多項具體政策措施，基本形成了小農戶家庭經營與合作經營、集體經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的政策支持體系。

二是加快培育新型農業(yè)經營主體，創(chuàng)新帶動小農戶發(fā)展。實施家庭農場培育計劃，鼓勵引導有長期穩(wěn)定務農意愿的小農戶穩(wěn)步發(fā)展成為適度規(guī)模經營的家庭農場，截至2021年9月底，全國家庭農場超過380萬個，平均經營規(guī)模134.3畝。開展農民合作社規(guī)范提升行動，堅持農戶成員在合作社中的主體地位，以內強素質、外強能力為重點，引導農民合作社建立健全規(guī)范管理制度，提升運行質量，深化社企對接，讓農戶成員切實受益；專項清理“空殼社”，在406個縣（市、區(qū)）實施質量提升整縣推進試點。目前，全國依法登記的農民合作社223萬家，帶動全國近一半農戶。其中，在脫貧地區(qū)培育農民合作社72萬家，吸納帶動脫貧戶630萬。做大做強農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，構建龍頭企業(yè)梯隊，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化聯合體，完善利益聯結機制，支持龍頭企業(yè)通過訂單收購、保底分紅、股份合作、吸納就業(yè)等多種形式帶動小農戶共同發(fā)展。目前，全國縣級以上龍頭企業(yè)9萬家、聯合體7000多個，輻射帶動農戶1700萬戶。農業(yè)農村部等部門積極開展示范家庭農場、示范社創(chuàng)建活動，共推介246個家庭農場、農民合作社典型案例，形成帶動小農戶發(fā)展的成熟模式和機制。

三是加快發(fā)展農業(yè)社會化服務，著力解決小農戶干不了、干不好、干了不劃算的難題。各地區(qū)、各部門堅持把發(fā)展農業(yè)社會化服務作為實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的基本途徑和主要機制，按照市場化、專業(yè)化、社會化方向，積極培育適應小農戶需求的農業(yè)社會化服務多元主體。目前，農業(yè)專業(yè)服務公司等各類農業(yè)社會化服務組織已超過95萬個，服務小農戶7800萬戶。針對小農戶開展農業(yè)生產多樣化需求，因地制宜發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程托管等多種服務模式。中央財政通過農業(yè)生產發(fā)展資金，扶持面向小農戶的生產托管服務。組織搭建全國和區(qū)域性農業(yè)社會化服務平臺，推動裝備、設施、技術、人才等資源高效整合，促進服務需求與供給有效對接。鼓勵支持涉農企業(yè)創(chuàng)新開展社會化服務，采取“農資+服務”、“科技+服務”、“互聯網+服務”等方式，將小農戶嵌入現代農業(yè)產業(yè)鏈條中。深化農村產權制度改革，發(fā)展壯大農村集體經濟組織，支持其帶領小農戶發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)，創(chuàng)辦多種形式的服務實體，為小農戶提供勞務介紹、土地流轉、生產托管等統(tǒng)一服務。2020年，全國農業(yè)社會化服務營業(yè)收入超過1600億元，服務面積達16.7億畝次。

四是加強科技裝備應用和基礎設施建設，改善小農戶生產條件。近年來，各地區(qū)、各部門不斷加大投入力度，加快補齊小農戶生產經營的科技弱項和基礎設施短板。加強農業(yè)科技社會化服務體系建設，深入推行科技特派員制度，實施鄉(xiāng)村振興科技支撐行動，開展直通農戶的氣象服務；實施“互聯網+小農戶”計劃，推進信息進村入戶工程，手機應用技能培訓超過1億人次；出臺新一輪農機購置補貼政策，推廣“全程機械化+綜合農事”服務模式，推動農田宜機化改造。2020年，全國農業(yè)科技進步貢獻率超過60%、農作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上、農作物耕種收綜合機械化率達到71%。加強農產品物流設施建設，在110個縣開展“互聯網+”農產品出村進城工程試點，支持1.1萬多家農民合作社和家庭農場建設農產品倉儲保鮮冷鏈設施，逐步把小農戶引入現代農業(yè)流通體系。加強高標準農田建設，全面實施全國高標準農田建設總體規(guī)劃，截至2020年底，累計完成8億畝高標準農田建設任務，幫助小農戶畝均節(jié)本增效約500元。2018年以來，中央財政安排水利發(fā)展資金60億元，支持用水戶和大田糧食作物種植戶開展農田水利工程運行維護。中央預算內投資支持農業(yè)防災減災、農田水利等條件建設。

五是推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，提升小農戶參與現代農業(yè)建設的能力。2017年以來，國家有關部門支持創(chuàng)建國家農村產業(yè)融合發(fā)展示范園200個、國家現代農業(yè)產業(yè)園200個、優(yōu)勢特色產業(yè)集群100個、農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)1109個，認定3274個“一村一品”示范村鎮(zhèn)，逐步形成帶動小農戶發(fā)展的現代農業(yè)產業(yè)集群。助力小農戶拓展營銷渠道，支持各地開展多種形式的產銷對接活動，多次舉辦農交會等全國性展會和4屆農民豐收節(jié)，累計建成全國性農產品產地市場21個，認定定點批發(fā)市場745家。推動農商互聯，發(fā)展農村電子商務，2020年全國農產品網絡零售額達5758.8億元。實施農業(yè)生產“三品一標”提升行動，推進品種培優(yōu)、品質提升、品牌打造和標準化生產，讓小農戶分享質量提升和品牌增值收益。支持小農戶發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，2010年以來累計推介發(fā)布1216個美麗休閑鄉(xiāng)村。實施高素質農民培育計劃，“十三五”期間累計培育高素質農民500萬人。實施返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人培養(yǎng)計劃，推介農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型縣300個、建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園3400多家，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實訓基地覆蓋率達到29%。發(fā)揮以工代賑功能，2021年下達中央資金70.7億元，預計帶動超過35萬滯留農村勞動力務工就業(yè)。

（二）取得的成效。

一是帶動小農戶發(fā)展的現代農業(yè)經營體系初步形成。在堅持農村基本經營制度和家庭經營基礎性地位的前提下，探索家庭農場改造提升小農戶和農民合作社、農業(yè)社會化服務組織、農村集體經濟組織、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)組織帶動小農戶發(fā)展的多種有效形式，初步形成了以家庭農場為基礎、農民合作社為中堅、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干、農業(yè)社會化服務組織為支撐，引領帶動小農戶發(fā)展的立體式復合型現代農業(yè)經營體系。

二是引導小農戶融入現代農業(yè)發(fā)展的路徑逐步清晰。通過培育提升一批，不斷加強技術推廣、示范引領、設施改善、裝備升級，一大批小農戶的農業(yè)綜合生產經營能力得到有效提升，率先成長為創(chuàng)業(yè)致富帶頭人。通過服務帶動一批，引導小農戶與各類新型農業(yè)經營主體融合發(fā)展，有效導入現代生產要素，提高小農戶生產經營的組織化程度，加快融入到現代農業(yè)大格局。通過培養(yǎng)轉化一批，引導一批有素質、有條件、有意愿的小農戶從農業(yè)生產中脫離出來，投身農產品加工、流通和相關服務等領域，轉化為現代農業(yè)產業(yè)鏈和服務體系中的產業(yè)工人。

三是促進小農戶持續(xù)增收的渠道更加多元。依托農業(yè)社會化服務體系實現了農業(yè)生產的集約經營和集成服務，降低了小農戶生產成本。據抽樣調查，與農民自種和流轉土地種糧相比，采用生產托管方式種糧，畝均成本最低、產量最高，純收益平均提高20%以上。依托各類新型農業(yè)經營主體帶動實現了農業(yè)價值鏈增值和農民就業(yè)增收，全國市級以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)共吸納近1400萬農民穩(wěn)定就業(yè)，各類農業(yè)產業(yè)化組織輻射帶動1.27億農戶，戶均年增收超過3500元。依托農村集體經濟組織發(fā)展實現了要素分紅促進增收，通過盤活農村集體資源資產，吸納農戶以土地、住房等入股集體經濟組織，釋放了小農戶的財產性收入增長紅利。

四是保障小農戶發(fā)展的支持保護體系基本建立。支持保護制度持續(xù)優(yōu)化，突出高質量綠色發(fā)展導向，農業(yè)補貼、農產品價格形成、主產區(qū)利益補償等制度不斷建立健全。小農戶權益保護持續(xù)強化，農戶土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權得到切實維護，截至2020年底，全國累計頒發(fā)農村土地承包經營權證2.1億份，覆蓋95.3%的家庭承包經營戶，土地承包經營糾紛受理數連續(xù)4年下降。金融供給服務持續(xù)改善，截至2021年3季度末，全國農戶貸款余額13.2萬億元，全國農擔體系累計擔保金額5586億元、政策效能放大8.7倍。保險覆蓋面持續(xù)擴大，2020年我國農業(yè)保險保費收入815億元，為1.89億戶次農戶提供風險保障4.13萬億元。

二、面臨的困難和問題

促進小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接是一個艱巨的歷史過程，當前仍面臨一些突出困難和問題。

一是小農戶對接現代農業(yè)的內生動力不足，自身發(fā)展能力有待增強。小農戶老齡化、兼業(yè)化、副業(yè)化嚴重，農業(yè)經營性收入占家庭收入比重持續(xù)下降，客觀上造成小農戶缺乏主動融入現代農業(yè)的強烈愿望和內在積極性。小農戶基數大，占農業(yè)經營戶總數的98%以上，經營耕地10畝以下的約2.1億戶，土地細碎化問題突出，勞動生產率和資源利用率還不高，科技文化素質整體水平偏低，應用現代生產要素能力有限，自身發(fā)展能力不足。

二是新型農業(yè)經營主體發(fā)展不平衡不充分，對小農戶的帶動能力有待提升。多數新型農業(yè)經營主體仍處于成長期，單體規(guī)模偏小、整體實力偏弱，全產業(yè)鏈收益能力較低，聯合合作不夠，帶動小農戶能力還不強。小農戶與新型農業(yè)經營主體利益聯結機制不夠緊密，處于弱勢地位，難以充分享受產業(yè)鏈延伸、價值鏈增值的收益，合作共贏關系沒有完全建立。

三是面向小農戶的農業(yè)社會化服務剛剛興起，體系建設有待健全。農業(yè)社會化服務組織發(fā)育不完全，農村集體經濟組織服務小農戶的作用發(fā)揮不夠。農業(yè)服務產業(yè)規(guī)模偏小，單體服務規(guī)模不大、服務能力不強、服務質量不高，產前產后等環(huán)節(jié)和經濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等領域服務相對滯后。

四是幫助小農戶進入農業(yè)現代流通體系的建設尚在探索，制約瓶頸有待破解。農村物流“最后一公里”尚未完全打通，小農戶和新型農業(yè)經營主體通過網絡銷售農產品能力有待提升。網絡銷售農產品的品牌化、標準化和質量可追溯體系還需進一步完善，質量安全監(jiān)管亟待加強。

五是農業(yè)發(fā)展的內外部環(huán)境不斷變化，扶持小農戶的政策體系有待完善。當前農業(yè)生產經營成本剛性增長，糧食等大田作物生產效益較低，影響農民種糧積極性。農業(yè)國際競爭日益加劇，新冠肺炎疫情不確定性大，自然災害多發(fā)頻發(fā)，對小農戶發(fā)展形成新的沖擊。扶持小農戶發(fā)展的政策集成聯動效果還不夠，精準性和操作性有待加強。

三、下一步工作安排

加快構建新型農業(yè)經營體系，推動小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，是深化農村改革的重要任務，是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現代化的必然要求。我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，把促進小農戶和現代農業(yè)有機銜接作為創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制的主要著眼點，圍繞組織小農戶、服務小農戶、提升小農戶的目標導向，進一步完善新型農業(yè)經營體系，加快發(fā)展農業(yè)社會化服務，突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業(yè)經營主體，強化政策支持、基礎條件、體制機制三大保障，將更多小農戶引入現代農業(yè)發(fā)展軌道。

（一）加快發(fā)展農業(yè)社會化服務。錨定培育農業(yè)服務業(yè)大產業(yè)的目標，加快形成組織結構合理、專業(yè)水平較高、服務能力較強、服務行為規(guī)范、全產業(yè)鏈覆蓋的農業(yè)社會化服務體系。聚焦服務小農戶，著力解決小農戶生產關鍵薄弱環(huán)節(jié)的現代化難題。加強探索創(chuàng)新，推動農業(yè)社會化服務內容、方式和手段創(chuàng)新，推進信息化、智能化同農業(yè)社會化服務深度融合。引導資源共享，推動多元服務主體加強聯合合作，擴大服務半徑，強化服務力量，拓展服務領域。充分發(fā)揮農村集體經濟組織“統(tǒng)”的優(yōu)勢和作用，為小農戶和服務組織順暢對接提供多種形式的居間服務。

（二）突出抓好家庭農場和農民合作社。著重圍繞規(guī)范發(fā)展和質量提升，增強新型農業(yè)經營主體聯農帶農能力。實施新型農業(yè)經營主體提升行動，支持有條件的小農戶成長為家庭農場，引導以家庭農場為主要成員組建農民合作社，深化示范創(chuàng)建，持續(xù)開展農民合作社質量提升整縣推進，健全社企對接服務機制。加強輔導服務，建立新型農業(yè)經營主體輔導員隊伍，探索依托社會組織建立服務中心，加強行業(yè)指導和公共服務。引導各類新型農業(yè)經營主體融合發(fā)展，推動組建規(guī)模大、競爭力強的大型農業(yè)經營組織。創(chuàng)新組織形式和利益聯結機制，充分發(fā)揮農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)引領帶動小農戶的功能作用。

（三）強化政策支持保障。完善農業(yè)支持保護制度，優(yōu)化農產品價格支持和生產者補貼政策，完善補貼機制，提高補貼效能，積極支持農民提升生產技能、改善生產設施條件。強化金融保險支持，針對小農戶需求特點創(chuàng)新金融產品，落實落細農業(yè)保險政策，引導金融機構滿足農業(yè)社會化服務組織的合理融資需求。實施好小農戶能力提升工程，強化高素質農民培訓，深入實施農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人培育行動，加快培育農業(yè)科技應用人才和經營管理人才。

（四）強化基礎條件保障。持續(xù)推進高標準農田建設，建立健全建后管護機制，重點開展小農戶急需的田間灌排工程、田間道路、農田輸配電設施等建設，統(tǒng)籌抓好田塊整治、土壤改良等建設，改善小農戶農業(yè)生產條件，引導鼓勵小農戶將高標準農田主要用于糧食生產，提升高標準農田糧食生產能力。改良農機裝備，推進丘陵山區(qū)、經濟作物、畜禽水產養(yǎng)殖機具研發(fā)推廣。加強農業(yè)科技服務，推進農技推廣體系建設，強化新一代信息技術在農業(yè)中的應用。持續(xù)推進農產品現代流通體系建設，加強冷鏈物流等基礎設施建設，深入實施“互聯網+”農產品出村進城工程，加快推進現代農業(yè)全產業(yè)鏈標準化工作，提升產品質量安全水平。

（五）強化體制機制保障。健全權益維護機制，穩(wěn)妥做好第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作，大力增強農村集體經濟組織實力，切實保障小農戶集體收益分配權利。健全利益聯結機制，支持小農戶參與農業(yè)多種功能、鄉(xiāng)村多元價值開發(fā)，建立契約型、分紅型、股權型等利益分享機制，讓小農戶成為現代農業(yè)發(fā)展成果的直接受益者。健全工作協調機制，加強部門間溝通協作，增強工作的系統(tǒng)性和協同性，推動形成政策合力。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大十分關心支持農業(yè)農村各項工作，不斷加強立法、實施監(jiān)督和執(zhí)法檢查，充分體現了對“三農”工作的高度重視和有力監(jiān)督。我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，在全國人大及其常委會監(jiān)督支持下，加快構建新型農業(yè)經營體系，推動小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)農村現代化作出新的貢獻。